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丘 立 本
中国社科学院世界历史研究所

上世纪80年代初中国刚对外开放的时候,世界上开展侨务工作的国家还寥寥无几,曾几何时,据不完全的统计,今天不同程度地开展这项工作的国家已多达70余国,其中既有发展中国家也有发达国家,既有移民输出国也有传统的移民输入国.。 这些国家国情不一,移民情况各异,各国侨务工作的方针政策和具体做法也不尽相同,但加强侨民工作与领事保护的趋势却是相同的。为什么在上世纪末,本世纪初会出现在这种现象呢?这种现象的出现从根本上说是现代科学技术,特别是现代交通和信息的飞速发展,经济全球化进程空前加速造成的,而其直接的原因则是在此背景下国际移民历史进入了新阶段,产生许多新的特点,出现许多新的机遇与挑战。

胡锦涛同志曾强调指出:“多掌握一些国际问题的基本知识,多了解一些国际社会的基本情况,要坚持以宽广的眼界观察世界,善于进行战略思维,努力从国际国内形势相互联系中把握发展方向,从国际国内条件相互转化中用好发展机遇,从国际国内资源的优势互补中创造发展条件,从国际国内因素的综合利用中掌握发展全局。”[1]

本着“多掌握一些国际问题的基本知识,多了解一些国际社会的基本情况,坚持以宽广的眼界观察世界,”的精神,本课题拟就下列问题进行深入探讨:一,当代国际移民的若干特点: 机遇与挑战;二,各国侨务工作的开展与比较; 三,外国领事保护工作的实践与经验; 四,对我国侨务工作的几点启示

一 当代国际移民的若干特点: 机遇与挑战

人类自产生以来就因自然环境的变化,人口的增长,生产的发展,战乱的发生,国家和帝国的建立等等而不断地流动和迁移,但数以千万计的大规模、远距离的人口国际迁移现象却是在中世纪之后才发生的,而这种现象的发生又是与资本的原始积累,殖民地的建立,欧美工业化的进展,帝国主义的争斗,旧殖民体系的崩溃与新殖民主义的出现以及全球化进程的加速密切关联的。

现代国际移民的历史大体上可分为四个时期即:资本原始积累时期的国际移民(1500-1800);[2] 欧美工业化时期的国际移民(1800-1914);[3] 两次世界大战期间及二战后初期的国际移民(1914-1960)[4] 以及后工业化时期的国际移民(1960-2000)[ 5]。研究侨民问题,需要了解国际移民的基本史实。[6]

国际移民又是特定世界经济、政治、文化的历史产物,它与商品、资金、信息在特定地域的流动有着密切的联系,它的流动有着明显的地域特征,形成若干相对独立的“国际移民体系”。(International migration System)[7] 这些历史上形成的,具有明显地域特征的接纳移民体系主要有:北美移民体系、欧洲移民体系、波斯湾移民体系,亚太移民体系和拉美南角移民体系。[8] 此外,南非移民体系和以俄罗斯为中心的移民体系,也引起人们的关注,在观察21世纪国际移民特点和发展趋势时,也应注意这一结构性的特点。[9]

当代国际移民具有如下两大明显特点:

(一) 移民数量的增长与非法移民问题的日趋严重

国际移民组织(IOM)的资料指出,近40年来国际移民的数量有了很大的增长。1965年全球国际移民只有7500万,2000年增至17500万,2005年的最新估计移民总数已达1亿9200万,增长速度比全球总人口的增长速度快。[10]有学者认为,如果国际移民以1985-1990年的速度即年均2.59%的速度增长,那么2050年其数量很可达到5亿3900万,为现在的3倍以上。[11 ]

国际移民人数大为增长,原因之一是全球化拉大了发达国家和欠发达国家之间的差距,加深了南北之间的鸿沟。2000年全球GDP为30万亿美元(30 trillion), 人均收入为5000美元,[12] 但实际上高收入国家与低收入国家人均收入相差甚大,1975年,高收入国家人均收入是中等收入国家的8 倍,低收入国家的41倍,而到了2000年,高收入国家人均收入是中等收入国家的16 倍,低收入国家的66倍,许多贫困国家、自然灾害和战乱,寻求个人的安全和出路必然要千方百计向发达国家移民。[13 ]

经济发达国家生育率大幅下降,人口负增长和老龄化日趋严重,劳动力极度缺乏而发展中国家人口正处于高增长期,劳动力大量过剩是国际移民大增的另一原因。现在,全球每年人口增加8300万,其中8200万是在发展中国家出生的,每年大约230万移民到达西方国家,占西方国家人口增长的2/3。有学者指出1800年欧洲人口占全球人口的20%而非洲人口占全球人口的8%,现在欧洲和非洲人口大体相当,但到2050年,欧洲人口在全球人口中的比例将降到7%而非洲的比例则将升至20%,高出生率必然带来移民的压力。[14]

交通与信息业的革命为跨国移民提供了愈来愈便利的条件。现在合法移民只要花上2500美元便可到达世界各地,非法移民也只要花1-2万美元便可达到目的地。[15]

全球化过程中各种官方与民间网络的发展也为人口跨国迁移提供了渠道和机制。移民网络的形成扩大了移民信息来源,降低了移居成本和风险,使整个移民的过程获得内在的动力。而移民产业的兴起更促进移民数量的增加。[16]

随着移民的增加,越来越多的国家加强边界管制并对外来移民加以限制,导致非法移民的日趋增多。据欧盟估计,1990年欧洲非法移民约200万,2001年增至300万,现在每年以50万的速度增长。美国情报部门预测,2000-2015年间发展中国家每年将有4500万人进入劳动市场,其中将有不少人因无法在国内就业而流向国外,在各类国际移民中增加最快的将是非法移民。20年前进入发达国家的非法移民只占移民总数的20%,如今已占了新移民的1/3至1/2。现在美国每年在美国和墨西哥边界逮捕的非法入境者多达150万。2000年滞留美国的非法移民总数已多达900万至1100万,几乎是原先估计的两倍。[17] 如何应对非法移民日益增长的问题成了国际性的难题。

(二)移民模式复杂化与界线的模糊 ,流动方式多样化与跨国社群的形成

英国学者斯蒂芬卡斯尔斯(Stephen Castles)认为,21世纪是全球化进程空前加速的时代,不仅移民人数大增,移民模式也更加多样化。不同类别移民间的界线也日趋模糊。政府虽极力鼓励某种移民入境同时限制某种移民入境,但发现很难加以区别,无法有效实施其政策;

过去单向性移民和永久性移民占居多数,现在由于信息发达,交通方便,旅费便宜,双向往返性移民和多向环回性移民(repeated and circulatory migration)日益增多,临时性移民(temporary migration)的比重日见增大,“再移民”的现象也十分普遍。移民与其家庭的联系也日趋密切, 越来越多的移民家庭,通过各种网络联系和生活于两个或两个以上国家的成员频繁交往,形成所谓 “跨国家庭”与“跨国社会”(transnational community)。并产生强烈的跨国主义意识(transnationism)。

过去,国际人口迁移是在两国之间进行的,他们或者成为永久居民,逐步汇入主流社会或者只是暂时的劳工和侨民与母国保持密切联系。在这两种情况下国家的主权和权力都没有受到怀疑。但在全球化加速的今天,随着跨国社会的普遍出现和跨国主义意识的增强,多重认同(multiple identities)、多层公民权(multi-layered citizenship) 双重国籍(dual nationality)等问题应运而生,国家主权问题受到严峻的挑战。

此外,移民的成分和内部结构也发生重大变化,妇女作为独立的劳动者在全球国际移民的比重高达47.5%。国际移民走向也已不限于南北之间,在南南之间尤其是低收入和中收入的南南国家之间移民现象也十分频繁。不少国家既是移民输出国又是移民输入国和移民过境国。[18]

国际移民模式的复杂化与类别的模糊化,人口流动方式的多样化和跨国现象的普遍化虽然对国家主权构成严峻挑战,但也为移民和主权国家提供许多前所有的新的机遇。它使得发达国家有可能迅速获取劳动力和科技人才,实现生产要素的全球配置,同时也为发展中国家大量劳力和人才的输出提供某种程度的补偿,为这些国家摆脱贫困,发展经济提供新的可能。

全球化进程的加速在全球范围内扩大了劳动力的需求,劳动者个人可以通过现代媒体迅速了解到国外就业的机会,选择自己的出路,而国家则可以通过对全球劳动力市场的了解,输出国内相对过剩的劳动力,参与国际劳动分工,缓解国内就业压力。目前全球每年国际劳务市场的需求量约为 3000 – 3500万人, 比20世纪80年代初增长 50% ,为劳动力资源丰富的发展中国家提供了难得的机遇。例如2001年菲律宾输出劳工86.66万人,其中陆上劳工66.16万人,海上劳工20.5万人,海外移民存量增至741万人,约为该国总人口的10%。印度以中东为主要目的地,输出劳工人数在300万人以上。大量劳工的输出不仅程度不同地缓解了这些国家国内的失业问题,还带来许多经济上的好处。[19 ] 其中最明显的好处是巨额侨汇。

现代电子通讯技术使得海外移民得以将其部分收入通过银行或私人机构迅速汇回家里。[20] 1970年国际侨汇总额还不到20亿美元,1999年其数额已超过1000亿美元,增长了50倍。世界银行2006年度全球经济预测报告指出,2005年全球经由官方渠道输送的侨汇总数已超过2320亿美元,其中发展中国家获得1670亿美元,为各种来源的发展援助两倍多,而经由非官方渠道汇出的侨汇估计至少为上述数字的50%。侨汇成为许多发展中国家最大的外资来源。该报告说,印度是侨汇最大的接受国,共获得217亿美元,其次是中国213亿美元,墨西哥181亿美元,法国127亿美元,菲律宾116亿美元。一些小国,侨汇的数量虽不大,但在其GDP中却占有很大比重:如汤加(31%),摩尔多瓦(27.1%), 莱索托(25.8%)海地(24.8%)波斯尼亚和黑塞哥维那(22.5%)。(参见图1)侨汇还是发展中国家最为稳定的外汇来源。(参见图2)它改善了移民家庭的生活,减少许多低收入国家的贫困人口 [21]。目前侨汇收入已超过外国发展支助金和私人投资总和的已有36个国家,超过最主要输出产品收入的有28个国家。[22]

国际移民除了增加侨汇外,还促进了交通、电讯、旅游和商业的发展。拉美学者Manuel Orozco因之将其称为“5Ts”产业,即Tranfer of remittance,Transpotation,Telecommunication ,Tourism,Trade五个“T”字头的产业。[ 23]

图1 2006年10大侨汇接受国 [24]

Source: Author’s calculation based on IMF Balance of Payments Statistics Yearbook
2007, World Development Indicators 2007, and World Bank Development Prospects Group data.
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图2 流向发展中国家的侨汇与资本

Source: Author’s calculation based on Global Development Finance

2007 and IMF Balance of Payments Statistics Yearbook 2006.

科技人才的流失(brain drain)是发展中国家最为关切的问题。2000 年,每10名居住在经合组织国家受过高等教育的移民中有6名来自发展中国家。80年代前许多发展中国家都曾对高科技人才外流采取过严格的限制政策,但都未能达到预期的效果。80年代后,由于交通的日渐便利,电信业的飞速发展和互联网的日趋普及,定居海外的高科技人员开始通过短期回国讲学,建立网络联系等方式参与国内的科研、教学与建设工作,为国服务,“人才流失”逐渐转为“人才流入”(brain gain)形成“人才流动”(brain circulation)为人力资本的营运开辟出新的途径。[25]

印度IT产业的飞速发展就是最好的例子。90年代以前大量科技人才流向欧美,曾使印度深感忧虑和无奈,但后来事态证明,这种人才一时的“流失” 在全球化新条件下,可以转变为人才的“储备”和“获得”。今天,印度最大的20家软件公司中有19家是由侨居海外的印度专业人士所拥有或经营的,2002年,他们为印度提供了40万个软件产业就业岗位,创造了产值超过60亿美元的软件产品和服务收入。[26]

由于上述这些新的情况的出现,从上世纪80年代后,人们对国际移民的整个看法,开始发生深刻的变化。

原先,人们对国际移民的看法多为负面,认为大量劳动力外流说明政府无能,现在人们多从正面看待对外移民,认为在新的历史条件下这是参与国际劳动分工,利用国际劳动市场解决就业问题一种机遇。

原先,人们大都看不起移民,认为他们是竞争的失败者,在国内混不下去才不得不外出谋生,现在人们对他们刮目相看,菲律宾总统出来为他们正名,说他们是菲律宾的民族 “英雄”。墨西哥总统也将每年汇回近百亿侨汇的墨西哥移民称为现代“英雄”。[27]

原先,政府把海外侨民的存在看成沉重的负担,现在政府把海外侨民的存在看成是一种宝贵的资源,在国力竞争十分激烈的今天,尽力加以保护,积极加以开发和利用。

于是如何保护,如何开发,如何利用这一宝贵的资源,就成了摆在移民输出国面前的重大任务,成了时代对他们提出的严峻的挑战。

于是便出现了竞相开展侨务工作的热闹场面。

应当指出的是,联合国有关移民问题的机构,国际移民组织(IOM)国际劳工组织(ILO)、世界银行,以及其它许多国际移民研究机构和非政府组织(NGO)对上述场面的出现,也起了推波助澜的作用。[28]

二、 外国侨务工作的开展与比较

2005年初,笔者曾指出自上世纪80年代以来约有20多个国家开展侨民工作[29]最新的资料表明,目前已建立官方机构并积极开展侨务工作的国家已多达70多个,还有一些国家正在筹划之中,看来在全球化进程加速的形势下,开展侨民工作已是大势所趋了。那种认为只有我国才有侨务部门的中国特殊论想法已经过时了。当前侨务部门的任务之一是更新观念,放眼世界,尽量搜集资料,多多了解各国开展侨务工作的情况并进行深入研究,以便了解在全球化时代,哪些是各国侨务工作的共同做法,哪些是不同类别国家的做法,从中获得启示与借鉴,进而从全球的视角探讨侨务工作的一般规律和特殊规律。

(一) 外国侨务工作的一般做法

1, 建立和健全侨务机构,加强政府相关部门的协调与合作

建立和健全侨务机构,是顺利开展侨务工作重要保证。许多过去不设侨务机构的国家,近年来纷纷建立侨务机构,例如匈牙利[30]、罗马尼亚[31]、保加利亚[32]、塞尔维亚[33]、阿塞拜疆、亚美尼亚[34],巴西[35]、智利。[36].

一些已有侨务机构的国家则扩大和健全机构,提高档次,例如希腊[37]、意大利[38]、葡萄牙[39]、马里[40]、黎巴嫩[41]等,

还有一些国家成立了中央一级海外移民事务部,统管侨民和外籍移民的事务,目前已知的有印度[42]、巴基斯坦[43]、巴基斯坦[44]、叙利亚阿拉伯共和国[45]、阿尔及利亚[46]、埃及[47]、塞内加尔[48]、海地[49].

一些未设侨务机构的国家如、则由最高当局统管侨务。如菲律宾根据自己劳工移民占多数的情况,没有另外建立侨务部门,但成立“海外菲律宾人委员会”,( Commission on Filipinos Overseas [CFO])由副总统出任该委员会的主席,领导和协调政府各部门开展海外菲律宾人的工作。[50]

此外,日本、韩国、秘鲁、乌拉圭、突尼斯、危地马拉、土耳其等也都在外交部内设立相应的侨务办事机构。以色列的情况比较特殊,它建立专门募集犹太人入境的机构,犹太人立国后对世界各地同胞的工作也引起人们的关注。[51]

各国政府在开展侨务工作中深感政府涉侨部门间的协作的重要。2000年波兰政府在外交部副部长的主持下成立协调政府有关波兰侨民与海外少数民族事务委员会。[52]1997年埃及政府也由人力与对外移民部、教育部、外交部、内政部、财政部等13 个 政府部门组成“移民工作高级委员会”,协调各部门的涉侨工作。[53] 爱尔兰政府最近也建立 ‘海外移民工作部际委员会’以汇总相关信息,协调海外移民的工作。[54]

2, 开展广泛深入的调查研究, 为政府决策提供科学依据

全面深入掌握侨情是制定确实可行的侨务政策的先决条件,不少国家纷纷加大投入,组织专业科研力量对海外侨民的历史与现状开展全面深入的调查研究,建立侨民资料库。

? 2000年8月“印度海外裔群高级委员会”,动员印度国内各研究机构、涉外部门,驻外使领馆和侨民组织的力量,向外交部提交 “关于印度海外裔群的报告”。[55]

2002年孟加拉国政府与国际移民组织(IOM)合作,完成题为《海外裔群联系的制度化》的报告,为政府制定政策提供可靠的依据。[56]

埃及人力与对外移民部和意大利政府合作并获意大利资助建立“统一移民信息体系”(IMIS)[57]

2002年,爱尔兰外交部完成题为《对现存信息资料的研究和对爱尔兰海外移民状况与侨民社会的分析》报告并任命一专门小组制定了大力表彰海外爱尔兰人业绩,关心海外爱尔兰弱势群体,对移民实行三服务的新政策。[58]

澳大利亚是传统移民输入国,但目前海外移民已近100万。2002年,澳大利亚研究理事会,开展“澳大利亚国际移民新范式”的课题研究; 澳大利亚经济发展委员会等单位也完成“关于澳大利亚海外裔群的规模、性质与相关政策的研究报告”, 提出“澳大利亚人才流动”与“澳大利亚海外裔群”的新概念和相关的侨民政策。[59]

2003 年,韩国前驻华大使权丙弦主持的“韩侨基金会”与美国国际经济研究所联合召开国际学术会议,出版《世界经济中的海外韩人》。[60]

智利、哥伦比亚、乌拉圭、马里、科特迪瓦、突尼斯、萨尔瓦多等国也通过领事馆其它手段设法了解本国侨民的情况,建立海外侨民资料库。[61]

上述调研报告所用数据多经政府相关部门核实,具有较强的科学性和权威性,受到各国议会的重视并成为政府决策的重要依据。

3, 制订具体政策与行动计划,将侨民工作逐步纳入国家发展的总体规划

许多国家在深入研究情况之后先后制订行动计划,力图将侨务工作纳入国家发展总体规划之中。

2005年,巴基斯坦制订了一项计划,鼓励专家顾问短期回国服务以传授科学知识和技术。[62 ]

2003年乌拉圭在南美洲会议上提出一项关于海外侨民发展战略文件,并制定了政府的侨民工作纲要。[63]

哥伦比亚政府正在实施一包含涉及侨民政治、经济和文化生活的条款的的建设纲领。[64 ]

萨尔瓦多正在执行“萨尔瓦多侨民工作规划”内容包含了经济整合、领事服务、与市民社会联系、人权、家庭团聚、侨汇支乡、交通往来以及社会与人道救助等八方面的侨务政策。[65 ]

委内瑞拉、[66] 突尼斯、[67]阿尔及利亚、[68]贝宁、[69] ”乌克兰、[70] 爱沙尼亚[71]和芬兰政府”[72]也都先后制定侨民工作计划,支援家经济建设。

4, 通过立法,确保政策的连续性,维护海外移民的利益

1983年法国上议院留给海外侨民12个席位,从‘海外法国人高级理事会’( CSFE)中选出。[73]

意大利1989成立“意大利侨民总委员会”(CGIE),外籍意大利人可当选为总委员会委员,但不得超过半数。议会给海外意大利人保留上院6席,下院12席。.允许意大利人拥有双重国籍。[74]

葡萄牙1996成立 ‘葡萄牙海外社团理事会’ 作为制定海外侨民政策和处理涉侨事务的谘询机构。[75]

西班牙1987年成立海外 ‘西班牙居民委员会’和‘海外移民总委员会’作为全国性的海外移民谘询机构。[76]

希腊议会建立‘希腊侨民议会委员会’,由各政党联合组成,为长设的谘询机构,有独立预算,.[77] 克罗地亚议会为其侨民保留12个席位,[78]

波兰‘上议院建‘对外移民与海外波兰人委员会’负责开展国际交流,下院设‘海外波兰人联络委员会’通过民间交往争取侨民权益。[79]

1998年土耳其建立 ‘海外国民高级理事会’下属 ‘海外国民协调委员会’作为议会和政府开展侨务工作的机构。此外,塞浦路斯、圣马力诺、等立法机构也都设有类似的侨务谘询机构。[80]

乌拉圭、巴拿马、秘鲁和萨尔瓦多、哥伦比亚、多米尼加共和国、哥斯达黎加、厄瓜多尔、巴西和墨西哥等10个拉美国家的议会先后通过双重国籍法。[81]拉美许多国家还与西班牙和中美洲国家分别签订双边双重国籍法。[82]

印度国会在2004年12月通过立法允许在美国、英国、加拿大等16个国家的外籍印人自由进入印度。[83]

菲律宾在上世纪80年初通过立法将海外劳务输出逐步纳入法制轨道,2003年8月国会通过关于双重国籍的法令。[84]

5, 召开世界性移民代表会议,组织全球性移民民间机构,加强移民与母国联系

现代科技通讯与交通技术的发展使得移民间得以建立紧密联系,许多国家的侨务部门召开全球性移民代表会议,成立全球性的移民机构,加强全球各地移民与移民、移民与母国的联系。

上世纪年代以来希腊、意大利、芬兰、匈牙利、俄罗斯、波兰、亚美尼亚、黎巴嫩、贝宁、叙利亚、墨西哥等国先后召开世界性移民代表会议,组建全球性移民民间组织,如“世界海外希腊人理事会”、[85] ‘世界意大利人大会’(C.I.M) [86]、“海外芬兰人议会”[87]、“全球匈牙利人侨民代表大会”[88],“俄罗斯同胞国际理事会”[89]、“海外波兰人社区大会”与 “世界波兰海外移民协会”[90]、“亚美尼亚海外侨民大会”、[91] “贝宁海外移民会议”、[92]“叙利亚海外移民大会”、[93]“墨西哥国家与海外族群”[94]“世界黎巴嫩人文化联合会[95]”等。日本“日系人与海外日人协会”从1975年至2001年已召开过各种侨民会议42次。[96]

6, 组织海外移民月,移民周、移民日活动,表彰有特殊贡献的海外人士,增强海外移民的向心力和归属感。

海外移民多因经济或政治宗教原因而背井离乡。他们在海外的艰辛岁月,鲜为人知,他们的成就也常为国人所忽略。为改变这种的状况,加强海外移民的归属感,争取他们对母国建设事业的支持。

1988年菲律宾总统宣布每年12月为“菲侨月” 举办各种活动, 表彰菲侨的业绩,肯定海外劳工对国家的贡献,宣布他们为“菲律宾英雄”,向有特殊贡献的菲律宾移民个人和私人机构颁发总统奖赏。到2003年为止,已有35个国家的156个菲律宾移民个人和机构受到总统的奖赏。[97]

2003年印度政府将每年的1月9日即圣雄甘地从南非返回印度的这一天定为海外印度人日,召开全球印人代表大会,表彰海外有特殊贡献的海外印度人并举办学术研讨会,商品交易会、投资促进会和电影节等活动。[98]

黎巴嫩、[99] 波兰、[100]埃塞俄比亚、[101]萨尔瓦多[102]等国也先后组织了声势浩大的移民月、移民周和侨民日活动,大力表彰海外移民的业绩,大张旗鼓地宣传侨务政策,收到良好的效果。

7, 由议会出面,召开外籍移民议员会议,开展院外活动,维护国家利益

海外移民成为所在国国会议员者虽属少数,但他们是一支不可忽视的力量,一些发达国家的议会利用西方国家院外活动的合法性,发挥他们的独特作用。

2000年,意大利召开“意大利裔国会议员会议”。应邀到会的有法国国会议长、秘鲁国会副议长等166人。会议一致同意建立“世界意大利裔议员协会”以增进居住国与意大利的联系,并在居住国建立国会游说团,开展院外活动。[103]

希腊、法国、葡萄牙、黎巴嫩和印度等国议会也和本族裔的外国国会议员保持密切联系,并通过他们的游说活动,对某项涉及本国利益的议案施加影响。

8, 发挥海外移民网络的作用,争取侨汇、侨资,引进科技人才

墨西哥为了解决非法移民的汇款问题,由其驻美国使馆发放证件证明持证人为墨西哥人。此证原为帮助警察识别涉案人身份,但已逐渐被美国银行作为开设账户的凭证。由于采取了这种措施,墨西哥的侨汇已从1990年的30亿美元增至2001 年的99亿美元。[104]为了鼓励侨汇投资于国家建设事业,,总统福克斯实施了一项称为 “3合1”的计划,即侨民每汇回1美元现金投资于建设项目,联邦、州和地方政府便各拿出1 美元以促其成。目前该计划已在萨卡特卡州顺利实施。已为许多中美洲和加勒比国家所效法。[105]

菲律宾政府发行专为移民使用的汇款卡,以保证海外移民不论身份合法与否都能顺利将汇款送回家里。由于采取了这一措施,2007年菲律宾侨汇高达到170亿美元,对菲律宾国内经济的发展和维持国际收支平衡起了重要的作用。[106]

印度既重视争取侨汇又重视吸收海外高科技人才。2007年,印度侨汇总额高达270亿美元,居全球之首。印度IT产业年产值已超过100亿美元。印度计划引进侨资与外资千亿美元以投入基础建设工程。[107]

9, 积极推广民族语言,大力弘扬民族文化

加强民族语文教育,弘扬民族文化,对维系海外移民与母国的关系有着十分重大的意义。各国政府无不根据各自民族的特点大力开展民族文化工作,以保证民族优良传统得以传承。

法国政府重视海外移民的法文教育。法国在全球125个国家设立400多个法国子弟学校。这些学校和一般法语学校不同,得到法国教育部的正式批准和承认,由国内派出师资,根据国内的教学大纲和教育准则,以求达到国内同等的水准。主持该项教育工作的“法国海外教学中心”(AEFE)还对家庭困难学生提供助学金,并通过法国教育部主办“国家远程教育工作中心”对远离法文学校的侨民子弟进行和外籍法裔学生正规的法文教育,目前已有204个国家和地区的37000学生完成其学业。法国海外移民子弟接受其母语教育和民族文化的熏陶对他们回国升学和工作大有益处。[108]

希腊、意大利、西班牙、黎巴嫩、印度等国家也都十分重视加强民族教育,弘扬民族文化问题。他们大力支助海外侨民的教育事业,提供奖学金给海外学子回国深造,组织夏令营,开展民族传统节日的活动,派出文艺团体到移民区演出。许多国家还通过报纸、电台、电视等侨民媒体提高民族凝聚力和自豪感。墨西哥移民在美国建立了500家电台。700家报纸和许多电视台。[109] 印度宝来坞电影深受世界各地印侨民的喜爱,对海外印度青年了解印度生活方式产生了寓教于乐的效果。

以上列举的这9项侨务活动,概括起来是三方面的工作:

一是政府自身开展侨务的能力建设(建立机构、制定方针政策、完善立法,提供法律和财政保障、提高效率等等);
二是给予海外侨民某种权益与保护,在侨民中建立广泛的联系和信任(给侨民参与本国政治的某种权利和人身安全、劳动权等合法权利的保护等等)

三是根据各国的需要,争取侨民在经济上,政治上,文化上多方的支持。

前两项工作是侨务工作的基础,做得越好,侨民的贡献也就越大。这或许就是各国侨民工作的最一般的规律。

(二) 外国侨务工作的地区差异

了解近30年来各国开展侨务的一般做法,只是问题的一个方面,因为深入一步观察时,人们不难发现,不同地区、不同经济发展水平的国家,在对待侨务工作的态度、目的、重点、方法、手段、措施等方面仍有明显的差异。下面我们试将这些国家按地区和经济发展水平略加比较。

2005年2 月2-3日,国际移民组织(IOM)曾在日内瓦召开了一个国际学术会议,会议的中心话题是如何将移民社群的活动引导到各国经济发展议题上来。参加这次会议的有将近100个国家,40个政府间和非政府的组织的代表。会上,IOM公布了该组织关于各国侨民工作的问卷报告作为会议的背景材料,这份问卷调查报告和会议代表的发言可以清楚地看出侨民工作明显的地区特点。[110]

1,非洲国家对侨民工作表现出极大的积极性,但因贫困落后,此项工作仍依赖于国际机构的支助

非洲多数国家是在上世纪60年代才摆脱殖民统治先后取得独立的。独立后由于内部纷争不断,政局动荡,根本无暇顾及侨民问题。本世纪以来,非洲局势虽有所改善,但经济依然十分落后。据非洲联盟委员会2004年的资料,非洲人口8亿3200万,约占全球人口的13%其GDP只占全球GDP的1%,外国直接投资(FDI)也占全球的1%,贸易总量约占世界贸易总量的2%。在世界最不发达的48个国家中,非洲占了35个。更有甚者,近30年来,非洲发展最需要的熟练工人和专业人才大量流失,致使非洲失去了三分之一的人力资本。据世界银行最近的统计,非洲人才流失的数量达到每年70000人,而非洲各国政府每年却要花费官方发展援助基金总量的35% 即40亿美元去聘请非洲以外的专家来填补人才的空缺。[111]

为改变此种状况,从本世纪初,非洲各国开始着手建立机构,面向本国侨民,开发海外智力和财力资源。2001年,在IOM的帮助下,非洲成立了名为“发展非洲移民战略”的机构 (MIDA)。鼓励非洲各国政府、非洲各国海外移民社群和民间团体为改变非洲贫穷落后的面貌而共同努力。 阿尔及利亚、塞内加尔、马里、佛得角等国政府还先后成立了独立负责侨民工作的部级机构。在此次IOM的问卷调查中,非洲国家答卷回收率最高,从一个侧面反映出非洲对此项工作的积极性。

2, 拉丁美洲和加勒比地区国家侨民工作较有基础,积累许多经验

拉丁美洲和加勒比地区国家在地理上接近经济发达的美国,侨汇数量最多,移民对国家经济发展的意义与作用较为明显,因此,最早引起各国政府和美洲银行与世界银行等国际机构的注意。据美洲发展银行最新的数字:2006年拉美和加勒比地区侨汇收入已超过450亿美元,是世界侨汇增长最快,数量最多的地区。因此这个地区各国对侨民工作向来比较重视,且积累了一些经验。

3, 亚洲地区呈现出多样化景象,倍受关注

由于石油涨价,中东地区产油国自上世纪70年代起已成为世界重要的新的移民输入地。他们主要任务是招来并控制外来移民,本国公民外出的很少,不存在侨民工作问题;中东其他非产石国和南亚的印度、巴基斯坦、孟加拉、斯里兰卡以及东南亚的菲律宾等则成了主要移民输出国,他们的移民多为临时性的劳工,其流量远比存量大,如菲律宾海外移民总量中永久居民约为移民总量的1/3,其余2/3为合法或非法劳工。又如孟加拉国,300多万海外移民中约118万为居住国的永久居民,其它为临时性劳工移民,主要分布在中东各地。这类流量大而存量小的发展中国家,侨汇随着劳工流量的增大而增加,政府对劳工移民的工作日见重视。如菲律宾政府就在劳工与就业部统辖之下设立“海外劳工福利署”,“菲律宾海外就业署”、“移民劳工事务法律援助办公室”, “移民劳工与海外菲律宾人资源中心”等机构,孟加拉国成立“侨民福利与海外就业部”。印度也成立了“海外印人事务部”,专门负责侨务工作。

4, 欧洲主要对付外来移民,对自身侨民不太关心。

欧洲经济发达的国家,在上世纪80年代后,都已越过了向外移民的高峰期,成为移民净输入国。欧洲各国主要的注意力放在如何对付入境移民的问题上而对于自己在海外的侨民并不关心。当然,欧洲内部也有所不同,南欧、东欧国家比西欧国家积极。因为南欧国家目前向外移民的流量虽已大为缩小,但昔日移民及其后裔的存量却很大,例如意大利1861-1965年间累计对外移民2750万,目前移民及其后裔多达5000-6000万人;葡萄牙国外移民及其后裔约430万,希腊海外侨民多达670万。对这些海外移民存量很大的国家来说,这是一种重要的资源。东欧巨变后,大量移民流向西欧和美国,也存在如何利用海外人力、财力资源问题。西欧的爱尔兰和北欧的芬兰的情况与其他西北欧略为不同。爱尔兰现有人口357万,侨民300万,而爱尔兰血统的人据说有7000多万,随着近年来爱尔兰经济的高速发展,爱尔兰政府将其侨民和血统人视为自己的重要资源加以开发。芬兰对外移民比其他北欧国家晚,其移民远未融入移居国,仍与母国保持较为密切联系,在移民的推动下,政府制定了侨民工作的长期规划。

5, 澳洲和加拿大,近年来出现开展侨民工作的呼声。

澳大利亚是国际移民的主要输入地,但目前已有近100万澳大利亚公民移居世界各地,约占澳大利亚总人口的4.3%形成澳大利亚海外社群(diaspora).许多澳大利亚人士认为,在经济全球化的今天,这是澳大利亚的重要资源,政府应当开展侨民工作,国会应通过相关立法对他们的权益予以保障,[112] 北美传统移民输入国的加拿大也出现同样的呼声。据估计,加拿大现有270万公民移居国外,约占加拿大总人口的8.8%,是加拿大的宝贵资源,应当加以保护和开发。[113]

上述侨务工作的地区的差异实质上是经济发展水平差异的反映,经济发展水平不同,侨务工作的目的也不同。大体上说,亚非拉发展中国家普遍缺乏发展所需的资金、技术和人才,他们对海外移民无不寄以很大的期望。因此,发展中国家侨务工作的目的主要借助于侨民的力量消除贫困,发展本国经济。而发达国家的工作则是为了提高国家的竞争力,扩大本国影响。

目的不同,政策的着重点也就不同。发展中国家由于目前还处在国际移民的高峰期内,他们的移民多为临时性的劳工,其侨务工作的重点在于保护外出劳工的人身安全和合法权利,争取更多的侨汇。菲律宾的做法最为典型。而那些移民数量不多但人才流失严重的发展中国家则力图通过侨务工作变“智力流失”为“智力获得”以减少损失;经济起飞的发展中国家如印度|等国,除了争取侨汇外,还着力引进侨资和侨智。而发达国家则着重给予侨民参政的权利以满足其侨民参与本国政治的愿望,同时,加强海外公民的领事保护以保证其人身与财产的安全。

三、 外国领事保护的实践与经验

根据国际法的准则,一国境内的外国人受到双重管辖,他们既要服从所在国的属地管辖权,又需服从其国籍所属国的属人管辖权,享受外交和领事保护。因此,世界各国对本国侨民的保护都经由领事保护来实现。1963年4月通过,1967年3 月生效,已有166个国家加入的《维也纳领事公约》是当今世界各国领事关系的最重要的法律依据。该公约明确规定,领事职务是“于国际法许可之限度内,在接受国内保护派遣国及其国民- 个人与法人- 之利益”。公约表明,外交关系与领事关系有所不同“外交关系的中断不应因此引起领事关系的中断”。

我国第一个领事馆是在清光绪3年(1877)年在新加坡设立的,到1949年国民党政府崩溃前,中国共设立了85个领事馆。但由于不平等条约的存在,国民党政府无能,也无心顾及侨民合法权益。

新中国成立后,废除一切不平等条约,在和平共处五项原则基础上发展外交和领事关系,但因国内外形势所限,到改革开放前,我国才设立7个领事馆,与外国签订3份领事条约,出国人数也只有28万人次,领事保护案件数量很少。

改革开放30年来,随着我国经济的飞速发展,我国领事保护工作进入了全新时期,1978年7 月,我国加入了《维也纳领事关系公约》,先后与140多个国家签订双边领事条约、互免签证条约,与日本、韩国、朝鲜、新加坡、越南等国家以及欧盟建立了定期领事磋商机制。如今我国已与169个国家建交,设有240多个外交部驻外机构,拥有2000多名常驻外交领事机构人员,对包括港澳台在内的中国海外公民予以保护。

据外交部的数据,2006年中国公民出境总人数达到3452万人次,是改革开放前30年总和的120多倍。截至2006底,境外中资企业累计超过10000家,遍及全球200多个国家和地区,外派劳务人员67.5万人。与此同时,领事保护发案量也逐年上升,达到3.1万件,重大突发领事保护案件频频发生,引起党中央和政府的关注。为此。2004年,经国务院批准,建立由外交部牵头,国务院相关部门参加的境外中国公民和机构安全保护工作会议制,2006年5月,又在外交部领事司内设立领事保护处,专门处理领事保护工作。2007年8月,该处正式升格为领事保护中心,进一步扩充人员编制,整合资源,完善协调、预警、应急、新闻发布、公众交流等机制,研究领事保护立法,规范领事保护工作,逐步形成中央、地方和驻外使领馆三位一体的工作格局,以应对日益增多的领事保护工作的需求。[114]

领事保护是直接关系到海外中国公民和企业切身利益,关系到政府形象、社会安定和对外关系的大事,对于这项意义重大的工作,新中国起点较晚,需要了解此项工作的国际动向,借鉴外国的先进经验,但目前国内这方面的研究才刚刚起步,可资参考的资料和研究成果甚少。这里只能就有限的资料试做如下的考察和分析。

(一)英国领事保护的现状与特点

英国曾是世界工厂、殖民帝国的中心、英联邦的首脑。英国现在虽然风光不再,但仍与前殖民地和英联邦保持密切联系。根据估计,目前居住世界各地的英国公民还有1300-1500万,2006年出境人数多达6500万人次,超过于英国全国人口的总数。英国历届政府对于事关如此数量的海外公民的安全与利益的领事保护工作丝毫不敢疏忽,英国国会对于此项工作也无不认真监督。2005年英国国家审计署曾聘请兰德公司就英、法、德、美、荷、澳与瑞典七国的领事服务工作进行国际考察和比较以提高英国领事服务的质量与效率,结果表明,英国.在许多方面都领先于上述国家,这使英国主管领事服务的外交与联邦事务部颇感自豪。澳大利亚是前英国自治领,其做法与英国相似,成就也不俗。因此,英国的经验,值得我们认真研究。[115]

1,建立涵盖全球的领事网点,配以训练有素的专业队伍是英国领事工作一大特点

英国的领事服务的主管部门是英国外交与联邦事务部Foreign and Commonwealth Office (FCO)。英国在190个国家设立约250使领馆和高级专员公署,聘请了231位荣誉领事。除少数国家外,都设有领事网点。在这个领事网点里, 英国配备了885个全勤职员,其中146人坐镇伦敦,730人分布海外各地,其中600多人是在当地招募的。英国本土工作的职员上岗前都上过专业课程,他们主要负责策划、宣传、预警、应急和协调国内各部门的工作,外派人员和当地招聘的职员也都经过专业培训和严格筛选。为了领事工作规范化,主管当局还颁发“领事手册”和“荣誉领事须知”等工作手册,此外,FCO驻外1900多名外交人员也对领事工作予以协助。由于具有这样一支人数众多,训练有素的高质量的领事工作专业队伍,英国领事服务工作得以高效率地满足出入境旅客和海外英国侨民的日益多样化的要求。[116]

2,即时提供广泛可靠的安全信息,努力影响高危人群的行为方式是英国宣传预警工作的一大亮点

为了公众的安全,英国FCO在网站、广播电台、电话咨询网,电视台以及报纸等大众媒体即时发布安全提示和旅行建议,其范围扩大到162个国家和地区,内容涉及当地法律、风俗、自然灾害、犯罪情况,恐怖活动等等非常详细。由于信息主要来自国家情报部门、使领馆、旅行社和研究院所等,并且经过认真的分析和筛选,即时更替,其精确度和可信度往往比其他国家高。深得公众的依赖。FCO还出版了《帮助海外英国公民》、《安全旅行简明指导》等安全小册子,与旅游公司、保险公司共同组织“先了解情况再出游”的大型群众活动以扩大其影响。除了一般性的,普及性的宣传之外,FCO专门为英国海外公司提供关于世界各国安全和政治风险方面的信息的研究报告。此外它还针对特殊人群给予特殊的服务。他们分析历年出访者求助资料,发现最容易出事的是老年人和富于冒险的青年人,前者以为自己经验多常不在意,后者是初生的牛犊,天不怕地不怕,结果给领事保护带来极大麻烦,花费他们很多精力。为此,他们想方设法让这些特殊人群认识到出国前不做充分准备的危害,改变麻痹大意和自以为是的行为方式。目前这套一般与特殊结合的预警办法,已初见成效,请求领事机构帮助的人数已逐年减少。[117]

3,重视经验教训,健全应急机制,常备不懈,突显英国领事应急能力

提高公众自我保护的意识和能力,减少领事保护一般案件的数量,使FCO和使领馆有更多精力总结应对突发事件的经验教训,建立健全领事保护应急机制。2001年以来,英国总结“9.11”、巴里爆炸和南亚海啸等突发事件的教训,组建3 个急速先遣小组(Rapid Deployment team),在突发事件发生时直接从伦敦派遣救援人员到达现场。急速先遣小组各由12个成员组成。其中一组常备不懈,随时待命。FCO还设立紧急应对中心(Emergency response centre),危机出现时立即调用警署电话网络使海外旅客能与家庭即时取得联系。FCO领事危机处理领导小组(crisis management team)不仅加强应急工作的协调与指导,还负责向使领馆即时调配救急设备,这种作法,深得欧洲各国的赞许,曾在国际会议上介绍经验,2005年4 月,应邀为欧盟各国组织突发事件应急培训和演习。近年来,危机处理小组把工作重点放在对FCO 的职员和使领馆人员进行宣传教育上,2004-2005年间,该危机处理小组先后在各地宣讲有关领事保护预警与应急专业课程35场次,听讲的不仅有使领馆的职员,还有其它外交官员、荣誉领事和外交使团的领导人。2004年危机处理小组还要求226个领事网点根据其新的指示精神限期完成危机应对方案的检查和修订,每年开展一次应急方案的演习。以上种种做法表明,英国在在领事应急方面确实走在各国的前面。[118]

4,完备的立法与严格的监督是英国领事保护工作顺利开展的重要保障

英国向来强调法治,英国不仅重视签订领事保护国际条约和双边条约而且注重国内的领事保护的立法。由于历史原因,英国领事保护对象包括了英国公民(British Citizen)、英国领土公民(British Overseas Territories citizen,BOTC)、英国海外公民(British Overseas citizen,BOC)、英国海外国民(British National Overseas,BN(0)s)、英属臣民(British Subject,BS)和被英国保护人(British Protected Person,BPP) 五种人。这五种人的界定是根据1981年的英国国籍法和2002年英国海外领土法及相关法令进行的。英国国会对FCO及其领事服务的审计与监督也有专门的法规。由于英国领事保护立法不断完善,人、财、物的筹措,使用和监督都有章可循,有法可依。完备的保障机制是英国领事保护预警机制、应急机制、协调机制充分发挥其功能的重要前提。[119]

(二)澳大利亚领事保护的现状与特点

澳大利亚是传统的移民输入国,每年都有数以万计的移民入境。但在全球化的背景下,澳大利亚已有80多万侨民长期定居世界各地。此外,这个总人口只有2000万的国家,每年出境旅游、经商的人数达到400万人次,约占其总人口的20%。
澳大利亚主管领事保护的是外交事务与贸易部。(The Department of Foreign Affairs and Trade, DFAT) 澳大利亚在世界各地设立大使馆46个,高级专员公署 25个,领事馆40个,总领事馆27个,由荣誉领事为首的领馆49个,荣誉领事馆2 个,此外,根据协议,加拿大还在21个国家为澳大利亚提供领事服务。

澳大利亚从事领事服务的职员很多,据报导 在堪培拉就有1190人,在各州和领地的职员 254人,派驻国外的506人,在国外招聘的多达1406人。[120]

澳大利亚每年出境人次远比英国少,但其领事网点却密布全球。领事服务人员也特别多,这是因为澳大利亚和英国以及英联邦各国关系十分密切,对外旅游业发达,澳人出游目的地分布世界各地,而政府对领事服务也格外地重视。澳大利亚前外长唐纳(Hon Alexander Doower)就曾经多次对媒体表示,自他1996年担任外长以来,“一直把提供领事服务作为外交部首要工作,因为政府认为没有比保护澳大利亚海外公民更为重要的事了 ”。[121]

为提高职员的素质,澳大利亚主管部门主要采取三种培训办法:一是对派往国外使领馆的官员讲授领事专业正规课程,二是在全球各地每两年举办一次区域管理工作会议以提高职员的业务水平,三是通过计算机网上培训。此外,领馆间应变方案与操作经验的交流也是提高职员业务水平的好办法。

在领事保护预警方面,澳大利亚在DFAT网站发布218个国家与地区的旅行安全信息并即时对高风险国家和地区发布旅游警告。为了提高出境旅客自我保护的意识和能力,政府先后与私人出版社和旅游公司合作出版《给澳大利亚旅游者的建议》与《帮助海外澳大利亚人》两本手册。外交部长亲自出席这两本手册的首发式并予以推荐。

两本手册都免费赠送护照领取者。[122] 此外DFAT还发表《领事服务宣言》(Consular Services Charter)和《旅游新闻快报》(Travellers`Bulletins)承诺为澳大利亚公民提供高效、快速和周到领事服务,为出游者提供最新旅游安全信息。[123]

在领事保护应急机制的建立方面,澳大利亚在上世纪末已在堪培拉设立每天24小时,每周7天服务的领事运作中心,澳大利亚游客在世界各地遇到困难可免费通过电话请求中心援助。出现突发事件时,外交事务与贸易部根据突发事件的规模和性质,通过部际应急小组或危机中心加以处置。2002年应急小组曾处理39件较小的突发事件,2003年这类事件减至26件。突发事件应对领导小组,在发生特大恐怖事件和自然灾难时召集紧急会议,统一指挥救灾工作。在印尼巴里爆炸事件和南亚海啸中,领导小组的应急措施帮助了许多澳大利亚受害者及其家属渡过了极其艰难时辰。[124]

为了海外澳大利亚人在遭遇自然灾害、人为动乱和个病痛时能获得快速、高效地帮助,政府呼吁旅外的澳大利亚公民到附近的使领馆登记并提供个人的住址、电话等资料,以便使领馆人员能在即时到达现场予以救助。

(三) 美国领事保护的若干特点

美国是称霸世界的国家,每年出境人口约6000万人次,占总人口的20%左右。 美国领事保护工作的主管部门是美国国务院,(The U.S. Department of State)具体负责此项工作的是其属下的领事事务局。(Bureau of Consular Affairs)据报导,.美国目前在世界各地设有大使馆、领事馆211处。从事领事服务工作人员多达8000人,但由国务院直接聘用专门从事领事服务的官员约275人,其中在美国本土工作的115人,驻外的160人。其他中下层职员多聘用当地人。国务院直接聘用的官员除了完成正规的外交服务课程外,还经6个星期的领事专业培训。中下层职员也经过一般业务培训。

美国领事保护的预警机制比较完备。美国公民可以从官方和民间渠道,通过网站、电话和宣传手册等方式即时获得所需的国外旅行安全信息。官方网站最具权威的是美国国务院领事事务局主管的《领事信息》(The Consular Information Program)和国务院外交安全局属下海外安全顾问委员会(The Overseas Security Advisory Council, OSAC)的网站。前者主要为长住海外和短期出游的美国公民而设,栏目齐全,内容丰富,既有介绍世界各国基本状况和安全问题的“各国特别信息”(Country Specific Information),又有针对近期安全隐患的“旅行警告”(travel Warning,和 Travel Alerts )还有应对突发事件的指南。后者是专为美国海外公司法人而设的,内容除了近期安全警报外还发表有关世界各地动乱和恐怖活动的调查报告和企业应对突发事件的研究论文。美国领事事务局出版的各种宣传手册如《美国海外公民指南》(Tips for Americans Residing Abroad)等也都可以从这些官方网站上下载。[125]

美国领事保护的应急机制也比较健全。“9.11” 事件发生后,美国大大加强了应对传统与非传统安全挑战的预警和应
美国每年有2600个公民在世界各地因各种原因被拘押入狱。6000人因各种原因死亡,应对这类突发事故,美国国务院设有“美国公民服务与危机处理办公室”(The State Department`节Office of American Citizens and Crisis Management, ACS )专门帮助使领馆处理这类求助案件。美国公民遇到各种灾难,可就近向当地的美国使领馆求援,各地使领馆设有突发事件应急行动委员会(Embassy Emergency Action Committee ,EAC),也可直接向华盛顿求援。政府会按规定探访被拘押人员,协助处理死者善后事宜。[126]

对于大规模的突发性的自然灾害和恐怖事件,华盛顿设有下列专门的应急机构。

1,突发事件应对中心。(Operation Center )该中心24小时监视全球可能影响美国公民利益的事态发展情况,一旦有危及美国公民安全事件发生,该中心即可成为组建政府有关机构代表组成应急小组的场所,迅速做出救援行动计划,解救遇险海外公民。

2,华盛顿特遣小组,也称特别工作组(Washington Task ,Working Group)这一特别小组只在急需配合出事地区大使馆救助时才出动。

3,美国国际灾难应对协调机构(U.S. Government international Disaster Response Coordination )该机构归属于国际发展总署(AID)代理处美国国外灾难求助办公室(OFDA)该室24小时有人值班。[ 127]

对于美国海外法人,美国海外大公司,大企业,政府鼓励他们建立健全安全机制。在公司总部的各分部都建立危机处理小组(Crisis Management, Team, CMI),制订安全计划,并与使领馆保持密切联系。以便出现突发事件时政府得以全力救助。[128 ]

长期以来,美国政府推行霸权主义政策,四处干涉别国内政,引起各国人民的不满,因此,美国虽有健全的领事保护预警和应急机制仍难免遭到来自各方面的冲击。

(四) 日本领事制度的沿革与特点

日本在19世纪70年代才开始在海外设立领事馆。从1872年日本建立第一个领事馆到第二次世界大战结束为止,日本的领事馆并不专为保护其海外公民而设立,而是另有所图。二战前,日本驻外领事馆,“欧洲计七处,北美计八处,南美计四处,南洋计六处,俄国计四处,而在中国则有四十三处之多”。联系日军在华制造“济南惨案”,发动“一二八事变”都以保护其侨民为借口的史实,其真正的目的便十分清楚。[129]

二战结束后,日本为军国主义服务的领事保护无法继续下去了。随着战后日本经济的恢复,特别是东京举办奥林匹克运动会后,日本企业向外加速扩展,人员向外流动的增加,日本于1983年10月加入了《维也纳领事关系条约》依据国际准则开展领事保护工作。2002年日本共设立大使馆116处,领事馆和总领事馆66处。[ 130]

进入21世纪,随着全球化进程的加速,日本出境人数的迅速增加,日本海外移民与旅客的受到自然灾害和各种上突发事件影响的机率也增加。2001年,日本出国旅游人数达到1621万人次,侨居国外的日人达到83.7万人,与此同时,海外日本人遭受各种突发事故的案件2000年已达到14752件,获得政府救助的人数达到1.7万人。为了适应新形势的要求,2001年6月,日本外务省发表《外务省改革纲要》,宣告外交改革正式开始,而其重要内容之一即为领事制度的改革。[ 131]

日本此次外交改革的目标是所谓“外交与国民同行”。这个目标,落实到领事制度方面即是领事服务进一步贴近民众,加强与民间企业、非政府组织和国际上的联系,构筑强有力的领事保护机制,应对传统与非传统安全挑战,确保海外国民的生命与财产安全。改革的具体措施:一是改变领事工作者的旧观念,增强服务意识,加强业务培训,扩大工作者的知识面,提高其业务能力;二是端正服务态度,改善服务窗口的工作质量;三是建立健全领事保护的各种机制。经过这次改革,日本的领事服务与保护工作迅速跟上时代步伐,无论在领事保护预警机制方面还是在对突发事件的应急机制方面基本上已与其他西方发达国家趋同。

日本的领事保护,有两点值得注意,一是日本不但重视保护其海外公民,尤其重视保护其海外法人即遍布全球的各种日本企业和商社。日本领事服务人员在培训阶段就到企业实习,熟悉服务对象的运作和要求,而企业方面为了得到政府的有效保护也大力资助领事保护部门。二是日本向来十分关心其海外侨民,但日本没有独立的侨务机构,侨务工作是由外务省领事保护部门兼管的,日本把侨务和领事保护巧妙结合起来。日本这两方面的经验值得我们进一步深入探讨。

四、 对我国侨务工作的启示

上述外国侨务新动向和领事保护的新趋势,给予我们许多启示:

启示一 :把握时代特点,放眼世界,侨务工作必有大的突破。

上述许多国家虽然侨务工作起步比较晚,但他们的起点都比较高。许多国家是从全球化时代的特点和国际人力资源争夺的角度研究和制定移民和侨民政策的。他们十分重视吸取当代国际学术界有关移民问题的科研成果,重视研究和借鉴国际经验。 一些国家还曾派出专人到中国侨务部门来取经。相比之下,我国侨务工作虽然起步早,历史长,范围广,经验多,潜力大,成绩显着,受到世界各国的关注。但我们也有明显不足的地方。我们侨务工作者主要是从中国国家发展的需要,中国的文化的特质,以及华侨爱国主义传统诸方面思考、谋划、开展侨务工作的,我们对全球化时代世界劳动分工格局、劳动市场变动缺乏了解,对国际移民模式的变化缺乏研究,对国际学术界有关移民和侨民问题的科研成果知之甚少,对其它国家移民的情况和他们的侨务政策也很少予以关注。这种情况妨碍我们从时代高度将侨务工作的丰富经验提升到理论层面上来,形成具有中国特色的侨务理论,更好地指导侨务实践;妨碍我们以丰硕的科研成果在国际学术领域更好地与外国学者开展深层的对话;妨碍我们摆脱晚清以来形成的侨务观念, 跳出旧巢臼,到无限广阔的世界去捕捉侨务工作良机。这种情况应当设法尽早改变。我们应当开阔视野,放眼世界,从时代的高度来看待华侨华人问题,应当多多了解国际学术界的动向,努力吸收国外的科研成果,广泛借鉴不同类型国家的经验,我们尤其应当认真总结我们自己的实践经验,形成具有中国特色的侨务理论,并且在实践基础上与时俱进,不断创新,进而推动体制创新,把侨务工作提高到更高的水平。[ 132]

启示二: 认识客观规律,整合资源,才能提高效率,事半功倍。

国外开展侨务工作的国家,虽然侨务体制不同,工作对象和工作重点各异,但有两点是共同的,其一是将移民、侨民、归侨以及加入外国国籍的本国血统人看成是本国人口国际迁移不同阶段、不同流向的产物,予以统一把握。其二是认识到侨务工作的开展涉及政治、外交、经济、文化等诸多方面,单靠主管部门一家难以胜任,必须整合政府相关部门的资源才能较好地完成任务。这两个共同点反映了现代人口国际迁移的客观现实和移民与侨民工作的共同规律。因为侨民的产生,除少数国家因战争或大国解体引起国界变动而导致本国原居民成为国外侨民外(如原苏联解体和东欧剧变),主要是国际间移民造成的。如果移民不出国门,也就没有侨民、归侨和加入外籍原侨民等等的问题了,而要保护散居在异国他乡的千百万同胞并解决他们的实际问题,没有政府各部门的通力合作,谈何容易。我国的情况有些特殊。目前3400多万海外华侨华人主要是鸦片战争至1949年第一次移民潮的产物,1949年后,由于内部和外部的原因,我国对外移民基本停止,直到1978年改革开放后情况才有较大的改变。在对外移民基本间断的30多年间,我们的侨务工作因受到各种限制,主要透过归侨与海外亲友的关系开展的,重点放在政治上的统战方面。我国侨务部门既不隶属于外交部也不隶属劳动就业部门而是直接隶属于国务院。实践证明,这种侨务体制、方针途径与方法是符合中国当时的国情,行之有效并取得了重大成绩的。不过,随着全球化进程的加速和我国改革开放的进一步深入,一些由于历史条件而形成的观念、体制和做法显然已不能适应形势发展的需要了。例如,由于过去的侨务工作是在长达30多年对外移民基本间断的情况下通过归侨间接开展的,在人们的头脑中形成了一种观念,以为侨务工作与对外移民工作是无关的两码事,从事侨民工作的可以不研究对外移民问题,从事对外移民工作的可以不了解侨民的状况,把移民和侨民完全分隔开来,殊不知今日之侨民乃是昨日之移民及其后裔,没有对外移民也就没有侨民、归侨、侨眷、侨属等等服务对象,离开国际移民谈侨民,在认识上成了无源之水,无根之木,难以深入探索海外移民及其后裔的生存的发展规律,也不利于从理论高度总结侨务工作经验。又如在实践上,基于上述这种错误的认识,我们把移民工作、侨务工作、劳务出口工作截然分开,由不同部门根据自己部门的任务、要求、标准行事,各搞一摊,甚少沟通,缺乏统一规划和领导,造成资源的严重浪费。此外在探讨侨务资源的可持续发展与开发上,由于对移民与侨民缺乏整体性的认识,孤立地看待移民与侨民,思路受到很大限制,未能从移民与侨民、流量与存量的辩证关系中探索侨务资源可持续发展和开发。显然,这些在相对封闭时期形成的过时的观念、体制和做法,都需要加以更新和改革。我们需要认真研究世界各国的经验,努力探索客观规律,在更高层次上加强统一规划和领导,整合各部门的资源,降低成本,提高效率。[ 133]

启示三: 以人为本尊重移民的自主性,方能充分调动广大侨胞的积极性。

国际移民之所以逐渐受到各国的重视,主要因为人们认识到在全球化的时代他们能给家乡、国家带来巨大利益,是宝贵的资源,为此,如何长期深度开发和有效利用这一资源就成了当政者和国际学术界关注的问题。这里提出一个问题:国际移民作为一种资源和其它资源有何不同?移民有没有自己的‘自主性’?能不能把他们仅仅看成可开发,可利用的对象而不必尊重他们的“自主性”?许多国家在制定和执行移民政策时都遇到这个问题。

所谓‘自主性’包含两个方面,一是移民自身的利益和要求,一是移民的自身的创造力。亿万移民离乡背井,远渡重洋来到人地生疏的外国,为的是谋求自身的生存与发展,他们节衣缩食把钱汇回家里为的是改善自己家庭的命运。亿万群众求生存,谋发展的行动形成一股强大的社会力量,正是这股力量成为一种社会发展的重要动力。移民们是靠自己的智慧和辛勤劳动成家立业的,他们的成就和地位大都是在体制之外取得的,是在他们历尽千辛, 杀出一片天地后才被人们所承认的。决策者如果不把他们当“人”看待,不尊重他们的利益,忽视他们的首创精神,从根本上不懂得尊重他们的‘自主性’,必不能达到制定政策的预期目的。英国社会学家Stephen Castles曾反复举出战后美国,德国,澳大利亚等国的实例说明这一点。[134]

我国侨务政策明确提出“以人为本”,强调“始终把维护海外侨胞和归侨侨眷的根本利益作为侨务工作的出发点和落脚点,努力做到为国家大局服务和为侨服务的统一”,这是非常正确的。问题是如何深刻理解并全面地加以贯彻。我们把生活在世界各地的3000多万海外华侨华人统称为侨胞作为服务对象。我们的这个服务对象有两大基本特点:一是老移民及其后裔占了绝大多数,新移民是少数,二是参加当地国籍成为外籍华人占居绝大多数,保持中国国籍的华侨是少数。因此,要不折不扣地落实侨务政策的精神,真正做到始终维护海外侨胞和归侨侨眷的根本利益并且把它作为工作的出发点和落脚点,决非易事。应当承认,由于历史的原因,我国侨务工作者对海外华侨华人的接触面还是比较窄的,我们对改革开放后出去的新移民和改革开放前出去的老移民中仍然保持中华传统文化的那部分华侨与华人及其社团是比较熟悉,我们在他们中进行工作,取得了显着成绩,听到的主要是这部分人的声音,而对于接受当地语言教育的第三四代华人就隔膜多了,但这部分人正是汇入主流社会的先锋,远在我们主张华人应汇入当地社会之前,他们的祖先就已远离故土,走到异国他乡,创建家业,繁衍后代,深深扎根于当地了。如何深入了解这部分人的历史和现状,仔细倾听他们的意见,了解他们的处境和切身利益,是摆在我们面前重大课题,因为这部分人不但在人数上占了很大的比例,而且体现了中国移民的自主精神,代表了华侨华人社会的某种发展趋势。比起新移民及老移民中保持中华文化较多的那分侨胞来,这部分人目前对于母国还没有前者那么“热心”,但由于他们已深深扎根于当地社会,他们在中国走向世界,和平崛起的过程中,在促进中国和居住国的友好关系方面将发挥其独特的作用。我们应当时常考虑他们的处境,关心他们的切身利益,尊重他们的自主精神。[ 135]

从外国的经验看,全球化不仅给了移民输出国和输入国利用、开发移民的新的可能性,也给了移民本身发挥“自主性”的空前机遇。我们只有真正做到以人为本,充分尊重华侨华人的自主性,才能团结最广大的侨胞,最大限度地调动起他们的积极性。[136]

启示四: 外交为民,国力为侨,发挥我国侨务优势,做好领事保护工作

全球化进程的深入发展,现代科技与交通信息业的发达,必然加速国际人口流动的规模与速度。面对传统与非传统突发性事件频频出现的严酷现实,加强领事服务,保护海外公民的生命财产已成为主权国家十分急迫的任务,加强领事保护的预警机制和应急机制更成为这项任务重中之重。

据兰德公司的一项调查,2003-2004荷兰出境人数约为243万人次,约占总人口的15%,法国出境人数约为1000万人次,约占其总人口的16%,美国出境人口6000万人次,约占其人口总数的20%,澳大利亚出境人数为400万人次,年出境人次约占其总人口的20%;德国出境人数为5000万人次,约占其总人口的61%,英国出境人数6500万人次,约占其总人口的104%,爱尔兰出境人数为800万,占其总人口的200% [137] 而2007 年,中国出境人数约为4000万人次,仅占中国总人口的3.%左右, 如果中国出国人次达到总人口的10%,就是1亿3000万人次了,等于英,美、法出境人数的总和。而到达这个数字的时间并不长远,据国际旅游理事会的估计,仅就国际旅游而言,2020年,中国公民出境人数将超过1亿人。在国际局势日趋复杂化的条件下,如何做好领事保护工作,维护上亿公民的正当权益与安全将是摆在中国政府面前的艰巨任务和严峻考验。

有鉴于此,外交部已提出更新观念,践行外交为民的理念,强化服务意识,创建服务型领事机关,强化领事保护的协调、宣传、预警和应急机制并已取得显著的效果。[138] 侨务部门也应解放思想,更新观念,从“侨力为国”转到“国力为侨”上来[139],发挥我国侨务工作的优势,配合外交部维护我国海外公民、法人与华侨的正当权益,保护他们的财产与人身安全的。全国人大华侨委员会可从领事保护立法和监督角度行使其职权,国务院侨务办公室作为国务院主管侨务的机构,可从行政角度行使保护华侨权益的职责,全国政协港澳台侨委员会可从政治协商的角度开展保护华侨与中国海外公民的工作,中国致公党可发挥民主党派参政议政功能对领事保护工作做出贡献,而全国侨联作为民间团体更可以通过民间的渠道开展保护侨民权益的工作。[140] 我国还是一个发展中国家,即使到了2020年,我们的人均收入仍不及发达国家人均收入的三分之一,而到那时,长期定居海外和短期出境的人次却如此巨大,不可能照搬发达国家领事保护的经验,必须根据中国的特点,探索出具有中国特色的领事保护途径来。中国的特点是什么呢?那就是中国有数千万华侨华人长期定居在世界各地,又有体系完整的侨务机构和长期从事侨务的专业队伍。如何从不同角度充分发挥侨务机构的功能和作用,调动广大华侨华人的积极性,主动参与领事保护工作,创出具有中国特色的领事保护的体系,这是摆在我们面前急待深入研究的课题。

注释:
[1] 胡锦涛同志主持中央政治局第十次集体学习时的讲话。
[2] 黄绍湘:《美国通史简编》人民出版社1979年版第18页;
Appleyard, R.T., International Migration: Challenge for the Nineties
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[3] Massey, Douglas S. Patterns and Processes of International Migration in
the 21st Century, 2003.; Potts, L., The World Labour Market:
A History of Migration, London, 1990, p63-108.
[4] 参看邬沦萍主编:《世界人口》,中国人民大学出版社1983年版,
第365-34页.
[5] Massey, Douglas S. et al, Worlds in Motion: 1998 p 6-7。
[6] 详见丘立本,《国际移民的历史、现状与我国对策研究》,
《华侨华人历史研究》2005年第1期。
[7] Kritz, M. M., Lim, L. L. and Zlotnik, H. (eds), International Migration Systems: A Global
Approach,Oxford 1992.
[8] Massey, Douglas S., Joaquin Arango, Graeme Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino, and
J Edward Taylor, Worlds in Motion: Understanding International Migration at the End of the
Millennium. Clarendon Press, Oxford. 1998。
[9] 丘立本,《国际移民的历史、现状与我国对策研究》, 《华侨华人历史研究》2005年第1期。
[10]Rita Suessmuth, ‘Migration in Transatlantic Perspective: Common Concerns – Different Views’
2003。
[11][12][13] Philip Martin, ‘Copenhagen Consensus: Challenge Paper on Population Migration’, 20,
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[14] Philip Martin, ‘Sustainable Migration Policies in a Globalizing World’ International Institute
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[15] Philip Martin, ‘ Copenhagen Consensus: Challenge Paper on Population Migration ’ , 2004,
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[16] Stephen Castles, ‘The Factors that Make and Unmake Migration Policies’, CMD 2003
[17] Ronald Skeldon, Migration and development: a global perspective. Longman.1997

[18] Castles, Stephen,‘Migration and Community Formation under Conditions of Globalization’ 2001 https://www.unesco.org/most/apmrcast.htm
——-, ‘The Factors that Make and Unmake Migration Policies’ , CMD
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[19]Commission on Filipinos Overseas, Handbook for Filipinos Overseas,
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[20] Multilateral Investment Fund Inter-American Development ,,
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[28] Macha Farrant,Anna MacDonald, Dhananjayan Sriskandarajah,
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[29] 丘立本:《外国侨务工作新动向及其原因与启示》,
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[30] 匈牙利政府1992年正式建立“匈牙利海外少数民族事务办公室”(Government Office for Hungarian Minorities Abroad 简称
GOHMA) hllp://www.htmh.hu
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[37] Report of the High Level Committee on the Indian Diaspora,2002. pp. 319-321
[38] Report of the High Level Committee on the Indian Diaspora,2002. pp.325
[39] Antonio Martins da Cruz, ‘The main Lines of Portuguese Foreign Policy’, Lisbon 18 June 2002.
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[41] www.emigrant.gov.lb
[42] The Hindu, 2004/10/1 www.theindu.com
[43] 见《中巴联合声明》《人民日报》2006-2-21
[44][45[46][47][48]Dina Ionescu, 2006 p34- 36
[49] Kathleen Newland, ‘Beyond Remittances: The Role of Diaspora in Poverty Reduction in their Countries of Origin’, Migration Policy Institute, 2004. p.11
[50] Commission on Filipinos Overseas, Handbook for Filipinos Overseas (6th Edition ) 2002.
[51] Report of the High Level Committee on the Indian Diaspora,2002. pp.326-339; Dina Ionescu, 2006
[52] Report of the High Level Committee on the Indian Diaspora,2002. p. 352
[53] The Emigration Sector of the Ministry of Manpower and Emigration and IMIS, Contemporary Egyptian Migration, 2003, p.27-28
[54] Manuela Aguiar and Ana Guirado, ‘Links between Europeans living abroad and their countries of origin’, Council of Europe Parliamentary Assembly , Working Docs. 8339. 1999, p.17
[55] Report of the High Level Committee on the Indian Diaspora,2002
[56] Tasneem Siddiqui, Institutionalising Diaspora Linkage: The Emigrant Bangladeshis in UK and USA,;Ministry of Expatriates’ Welfare and Overseas Employment of GoB and International Organization for Migration, Dhaka 2004 .
[57] Dina Ionescu, p17.
[58] Bronwen Walter,A study of the existing sources of information and analysis about Irish emigrants and Irish communities abroad 2002; IRELAND AND THE IRISH ABROAD :Retort of the Task Force on Policy regarding Emigrants to the Minister for Foreign Affairs 2002
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[60] C. Fred Bergsten and Inbom Choi (ed.), Korean Diaspora in the World Economy, 2003
[61] Dina Ionescu, p 34-3
[62][63][64][65][66][67][68][69][70][71] Dina Ionescu, Engaging Diasporas as Development Partners for Home and Destination Countries: Challenges for Policymakers, International Organization for Migration, Geneva.2006
[72] Government Policy Programme for Expatriate Finns for 2006-2011, 2006
[73][74][75][76][79] Hans Jorgen Helms (ed.) ‘Democratic Rights of European Expatriates’ 2004 p.14-27 www.euromonde.netp.
[78] [80]Manuela Aguiar and Ana Guirado, ‘Links between Europeans living abroad and their countries of origin’ Council of Europe Parliamentary Assembly , Working Docs. 8339. 1999,p.13 .p17.
[81][82]Michael Jones-Correa, ‘Under Two Flags: Dual Nationality in Latin America and Its Consequences for the United States’, International Migration Review, 3(84), 2002. pp. 34-67
[83] ‘parliament okey dual citizenship for PIO’ www.Rediff.com 2003/12/22
[84] Xinhua News Agency August 29, 2003.
[85] [86] [90] [96] Report of the High Level Committee on the Indian
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[87]The Finnish Expatriate Parliament, scandinavica.com。
[88] http//.www. hungary. com/ hac/
[89] Tatiana Kamoza, ‘How to attract the Russian Diaspora’ New Times ,
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[91] [ www.armeniadiaspora.com
[92][93][94]Dina Ionescu, p 34-36
[95] www.emigrant.gov.lb;
[97] Commission on Filipinos Overseas, Handbook for Filipinos Overseas
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[98] Dual citizenship to be extended to all Indians: | January 07,
2005 red:ff.com
[99] http//www.emigrants.gov.lb/
[100] Report of the High Level Committee on the Indian Diaspora,2002. p. 354
[101][102] Dina Ionescu, p 34-36
[103] Report of the High Level Committee on the Indian Diaspora,
2002. p. 323
[104]Ratha, Dilip, ‘Worker’ Remittances: An Important and Stable Source
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[105][106][107][ Kathleen Newland, ‘Beyond Remittances: The Role of Diaspora in Poverty Reduction in their Countries of Origin’, Migration Policy Institute, 2004. pp.11-12
[108] Report of the High Level Committee on the Indian Diaspora,2002.
[109] Stephen Castles,Comparing the Experience of Five Major Emigration Countries International Migration Institute. 2007
[110] IOM , Mainstreaming Migration Into Development Policy Agendas. International Dialogue on Migration. Geneva: 2005
[111] IOM, Beyond the MIDA Approach to Mobilizing and Sharing of Human and Financial Resources of the Overseas African Community 2006-2010 Geneva..2006
[112] Graeme Hugo, Dianne Rudd and Kevin Harris, Australia1`s Diaspora: Its Size, Nature and Policy Implications, CEDAInformation Paper No.80 2003
[113] Kenny Zhang, “Mission Invisible”- Rethinking the Canadian Diaspora, Canada Asia Commentary No.46 September 2007
[114]参见 颜志雄:《日本领事保护制度研究—兼论中日领事保护制度的差异》外交学院硕士论文; 夏莉萍:《试析近年来中国领事保护机制的新发展》《国际论坛》2005年第3期。
[115] John Bourn, The Foreign and Commonwealth Office, Consular Services to British Nationals report by the Comptroller and Auditor General, National Audit Office 2005. http//www.nao.arg.uk
[116] Mirjam van het Loo ,Susanna Bearne,Pernilla Lundin ,Hans Pung Amanda Scoggins Miriam Shergold, International Review of Consular Services Vol.II, Rand Europe,2005
[117][118] John Bourn, The Foreign and Commonwealth Office, Consular Services to British Nationals report by the Comptroller and Auditor General, National Audit Office 2005. http//www.nao.arg.uk
[120] Mirjam van het Loo ,Susanna Bearne, Pernilla Lundin ,Hans Pung Amanda Scoggins Miriam Shergold, International Review of Consular Services Vol.II, Rand Europe,2005。
[121][122] Hon Alexander Downer, Hints for Australian Travellers, speech at the launch of 1998 Sydney, 4 December 1998.; _______, Assisting Australians Overseas, speech at Sydney Opera House ,7 March 2002..
[123] https://www.smartraveller.gov.au
[124] Mirjam van het Loo 同上
[125] Mirjam van het Loo 同上;https://www.travel.state.gov/[
126] https://www.travel.state.gov/travel
[127] [128] Overseas Security Advisory Council , U. S . Department of State , Emergency Planning Guidelines for American Businesses Abroad 2008

[129] 颜志雄:《日本领事保护制度研究—兼论中日领事保护制度的差异》外交学院硕士论文2006第11页
[130] The ministry of Foreign Affairs of Japan , Diplomatic Bluebook 2003 p.220
[131] The ministry of Foreign Affairs of Japan , Diplomatic Bluebook 2002 p.208
[132] 参见丘立本《从世界看华人 —— 华人研究新探》(北京大学华侨人研究中心丛书之三)香港南岛出版社,2000年版
[133] 参见丘立本:《国际人口迁移与华侨华人研究》,载郝时远主编:《海外华人研究论集》,中国社会科学出版社2002年版;《从国际移民角度研究华侨华人问题》,<侨务工作研究>2004年第3期
[134]Castles, Stephen, ‘The Factor that Make and Unmake Migration Policies’, CMD Working Paper #o3-09a 2003
[135]参见丘立本::《经济全球化与华侨华人研究》,载《华侨华人百科全书 总论卷》北京,华侨出版社2002年版
[136]丘立本:《从时代特点和社会发展需要看华侨华人研究的意义》《华侨华人历史研究》2004年第4期
[137] Mirjam van het Loo ,Susanna Bearne,Pernilla Lundin ,Hans Pung Amanda Scoggins Miriam Shergold, International Review of Consular Services Vol.II, Rand Europe,2005。
[138]外交部领事司:《践行外交为民理念,创建服务型领事机关》。《人民日报》2007年5月6
[139]“国力为侨“是广东省侨办最先提出的。见崔岳:《创新侨务,大有作为》,《侨务工作研究》2006年第1期
[140]参见竹青:《关于加强对国外中国公民权益保护的思考》,《侨务工作研究》2006年第3 期